(2012-10-06 11:27:35)
必由之路
——未來十年中國社會和政治發展綱要
前言
中國社會現狀如何？中國的發展應該走哪條路？對這兩個問題，社會各界(特別是學界)眾說紛紜，相持不下。
比較有代表性的是兩種截然相反的看法。「中國模式論」認為，中國在30多年的改革實踐中已經探索出名為「中國模式」的發展道路，該模式適合國情，雖然有些弊端，但加以適當改革與調整，就能確保中國走向現代化。但是，這種觀點面臨兩個問題。第一，所謂「中國模式」或「中國道路」，本義只適於描述中國30多年的經濟發展軌跡，不適於分析廣義的中國發展。第二，這種觀點的關鍵詞是「適當的改革與調整」，然而持這種觀點的論者對此並無共識。
與「中國模式論」對立的「轉型陷阱論」認為，當前中國陷入了「轉型陷阱」：改革與轉型過程中形成的既得利益阻止改革進一步推進，要求把過渡體制定型鞏固，建立保障既得利益的「混合體制」。這種觀點認為，轉型陷阱將使中國的經濟社會畸形發展，導致各種社會問題政治矛盾不斷積累；「中國特色」的發展道路已經不可持續，中國需要徹底改革，才能走出「轉型陷阱」。持這種觀點的論者冷靜地指出了中國社會政治發展需要突破的瓶頸。但是，斷言陷阱具備剛性結構，事實上把應當實證研究的問題變成了意識形態立場問題。此外，持這種觀點的論者似乎忽略了一個基本事實，那就是，眼前這似乎無法走出的陷阱，其出現正是因為中國在過去30多年走出了一系列曾被認為無法走出的陷阱。換言之，這貌似無法走出的轉型陷阱的存在，正是中國將走出轉型陷阱的歷史根據。
我在本文中做三件事。一是剖析困境，二是探索出路，三是勾畫藍圖。我的基本立場是，分析現實，不迴避矛盾，也不割斷歷史；探索發展，正視現實條件制約，也不忽略主觀能動性；勾畫藍圖，既考慮短期的實際操作，又努力保持中長期的戰略規劃與遠景。
一、困境
當前中國面臨的困境可以概括為四句話：「革命不合法，改革無動力，社會無共識，官方不折騰」。
第一，革命不合法。革命在法理上不合法，因為革命政黨轉變為執政黨后，儘可能將原來藉以奪取政權的手段和方式弱化，並將其定性為非法。革命在政理上不合法，隨著現代國家的形成與現代軍事技術的發展，傳統的通過農民起義實現改朝換代的循環邏輯已被打破。革命在天理上也不合法，充當革命主力並承擔流血代價的是一般的底層民眾，他們在革命勝利后不得不再次負起供養新政權的重擔。困境在於，現實政治與治理，不斷地產生可能導致革命要求的矛盾與衝突。通過革命獲得政權的當權者，往往迷信暴力與強制，缺乏與民眾「妥協」與協商的意識，更談不上樹立真正的民本、民主政治權力觀。結果是，革命已經不合法，但是合法的革命要求卻不斷增長。
第二，改革無動力。說「改革無動力」，是就高層對改革的設計與決策而言。目前，我們看不到改革的路徑與方向。在「穩定壓倒一切」的執政理念下，中國出現了太多「敏感」事情、「敏感」人物、「敏感」話題和「敏感」時期，一些基本國計民生問題，都被搞成了「敏感」問題。面對種種「敏感」，絕大多數人採取迴避態度，不敢正視和討論。困境是，當權者不想改革，並不意味著可以不改革；當權者痴迷穩定，並不意味著他們對是否穩定的判斷正確，也不意味著他們的穩定措施正確有效，更不意味著他們能獲得穩定。實際上，民間要求改革的呼聲非常強烈。社會矛盾就是改革的動力。維權活動給各級政府帶來了無數挑戰，這些挑戰客觀上就是改革的動力。不主動利用這動力，就只能把它轉化成消極的張力和壓力。正因如此，「唯穩」指導下的維穩政治才製造出越維越不穩的後果。
第三，社會無共識。官方強調「社會無共識」，指的是就改革具體步驟、先後次序有不同的觀點。困境在於，對是否要改革，社會有強烈共識。客觀存在的社會共識是：要根本解決中國社會存在的矛盾和問題，已經不能單靠經濟發展，也不能靠細枝末節的碎片化改革，而要在一些關鍵性的政治領域做出改革。
第四，官方不折騰。在官方話語中，「不折騰」的本意是「聚精會神搞建設，一心一意謀發展」。困境在於，在政治實踐和基層治理中，「不折騰」變成了不改革、不作為。高層在「不折騰」的幌子下放棄改革。地方幹部為了規避風險，往往以「不出問題」為最大政績，不僅使改革喪失了動力，而且在處理普通政治行政事務時以封堵取代疏通，掩蓋矛盾，文過飾非。但是，不作為、不改革、「不折騰」只是一廂情願，一旦矛盾爆發，「不折騰」就得變成「不得不折騰」。
二、出路
面臨種種困境，出路在哪裡？出路就在尋找出路。尋找出路，意味著承認下列兩個基本事實。
第一，「摸著石頭過河」的時代已經過去了，中國未來的發展需要有明確的方向及實現的路徑。1980年代，執政黨領導人將「摸論」、「貓論」、「不爭論」視為改革開放的三條經驗。這三論，在當時的歷史條件下為經濟體制改革贏得了時間，也開拓了空間。但是，經濟改革的邊際效用已基本用完，而因經濟體制改革而帶來的一系列社會問題並不是經濟發展本身可以解決的，而應歸於政治體制改革的層面。
第二，經濟體制改革的經驗不一定適用於政治體制改革。多年來，「摸石頭」的經濟改革策略使我們對當前的社會問題與解決辦法缺乏系統的認識，缺乏一貫的整體思路，改革往往是改到哪算哪，沒有明確的目標和方向。面對複雜的社會矛盾，執政者往往「頭痛醫頭，腳痛醫腳」，而未從根本上解決國家的長遠發展問題。與經濟體制改革相比，政治體制改革觸及的利益衝突更加尖銳，改革的直接成本更高，積極效果較慢，所以更需要搞好改革設計，提出目標，做好規劃。
第三，經濟發展有客觀周期，政治發展也有客觀周期。二者的區別在於，經濟發展周期難以預測，近中長期的變化容易受到許多偶然因素的影響；政治發展周期具有較大的操作空間，近中長期的發展容許相對清晰的梳理。因此，在規劃政治體制改革時，一方面可以設計總體的路線圖，另一方面可以規劃時間表。有路線圖才能有方向，有時間表才有壓力，有壓力才有緊迫感。如果在政治體制改革上不做總體長遠規劃，一味「摸石頭」，社會很可能付出過高代價，時間也不允許。如果在政治體制改革上不制定時間表，讓民眾畫餅充饑，就無法贏得和保持民眾的信心。制定路線圖和時間表，可以給執政者提供一個決策的參考系，讓決策者認識到多種可選擇的方案，減少決策的盲區，增加改革的可能性，當然也可以為反對者提供一個批評的樣本。
三、藍圖
我勾畫的藍圖，包括兩個向度，一是路線圖，二是時間表。這動態藍圖，也許稱為綠圖更加合適。這綠，是綠色信號燈的綠。我設想的這個路線圖以兩個相輔相成的目標為方向：一是在憲政架構下通過以權力制約權力根除獨裁可能產生的暴政；二是在人民主權理念框架內通過以權利制約權力實現對政治權力的馴化，根除政治權力的野蠻和殘忍。我設計的時間表從中國共產黨的十八大開始，規劃期限為近期十年、中期三十年、長期五十年。規劃大致分為兩個階段。第一階段，以民生政策調整為前提、以民權保障為基礎，實現基本的社會公平和正義。第二階段，以政治改革為前提，以公民權利發展為基礎，推動囯家向民主憲政轉型。當然，無論是路線圖還是時間表，都保留足夠的彈性。
（一）社會民生政策調整
當前，中國有三大基本的社會民生政策需要調整：
第一，以權利為基礎的社會財產制度。應鮮明地提出「公民私有財產神聖不可侵犯」這一憲政原則，對公民的房屋等不動產給予充分而嚴格的保護，嚴禁強制性的暴力拆遷行為。同時，在2015年前完成土地制度改革。當務之急是限制地方政府特別是具有利益驅動的基層政府在徵用農村土地上的權力，賦予農民維護自己權益的能力。為此，必須改革農村現行的土地制度，明確農村土地所有權的主體與農民的權力，改革現有的征地及補償制度，以法律保障農民利益，逐步開放農村建設用地市場；進行農村土地確權，讓農民個人能充分行使土地的佔有、使用、收益、處分的權利，從法律上將地權還給農民；加快農村宅基地的確權改革，給予農民完整的土地使用權，保障農民合法的財產權利和權益，包括土地的繼承抵押和轉讓的權利，促進農村土地市場建設和土地流轉，探索建立農地直接入市交易方面的制度。同時，任何土地的調整與改革必須考慮到農民的意志和利益。
第二，以公平為目標的社會福利政策。從2012年起，調整社會保障、醫療衛生、文化教育、勞動就業、孤老殘幼等方面的社會福利政策，進一步完善城鄉社會福利體系，實現社會財富的二次分配，讓窮人和社會弱勢人群，平等享受經濟改革與社會發展的成果。為此，要特別關注窮人和社會弱勢群體，養老、低保、醫保等向社會低收入者傾斜，縮小貧富差距；優先解決農民工二代的市民化問題，廢除在教育、醫療、工作、住房等方面對他們的一系列歧視性政策，促進他們融入城市，提高他們的工作技能。
第三，以自由為原則的戶籍制度。必須由傳統的城鄉分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉統一的一元戶籍制度，打破「農業人口」和「非農業人口」的戶口界限，使公民獲得統一的身份，充分體現公民有居住和遷移的自由權利，剝離、剔除粘附在戶籍關係上的種種社會經濟差別功能，如在義務教育與高考等方面，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等；大力開展城市廉租房的建設，促進低收入階層的人口城市化。戶籍制度改革的根本出路還在於土地和財政制度的配套改革，這樣才能實現戶隨人走，相應的福利保障也能夠隨著走。目前的人口流動是單向的流動，從福利低的地區向福利高的地區流動。各地需要為鄉村和中小城市創造出一定的特色優勢，鼓勵人口的雙向流動。同時，戶籍制度改革關乎公民社會權和民族國家的建構，不能僅限於地方制度的改革，中央政府應從國家建設和公民權的角度來制定戶籍改革的相關法規，從法律制度上保證基本公民社會權。國家尤其是中央政府應當負起應盡的責任和義務。戶籍制度改革應在2015年前完成。
（二）開放社會
社會的發育與成長是現代國家的基本標誌。當前，必須改變中國社會弱小的局面，給予社會更多的發展空間。
第一，加強社會組織建設，發育民間社會。做到規範城鄉社區管理組織，大力發展社會公益組織，通過社會公益重塑人文精神；發展扶貧濟困、志願服務、養老、就業等領域的社會組織，推動社會服務工作的發展；保護社會宗教組織，撤銷限制或剝奪公民信仰自由的法律規章，給予公民（而不僅僅是少數民族）更多的信仰自由。同時，加大對社會組織的扶植力度，設立專項基金，構建社會組織公共服務平台，逐步轉換政府職能。社會民間組織的開放，可從現在起在一些發達地區推行，2015年應有全國性的開放規則出台。
第二，在2022年前制定政黨法，開放社會政治組織。我國目前沒有專門的政黨法，只是在憲法的序言和總綱部分對我國的政黨和政黨制度作了原則性規定。在依法治國的條件下，有必要制定中國政黨法，以依法規範政黨的組織、活動原則、職責許可權等，促進國家的政治文明建設。政黨必須在誑際保匾患段幢匾康韉痴摯炊梢允敵械痴弦唬徊嬡沃啊Ｏ匭姓鞴儆κ塹吃保毖『笸鋇Ｈ蝸匚榧牽湫姓σ莧舜蟮募嘍膠退痙ɑ氐鬧坪狻５比唬庖參幢厥親詈玫慕餼靄旆ǎ綰卧凇跋卣災巍笨蚣苤刑逑值車牧斕跡嚀宸椒梢栽謔導徊矯鰲?BR>另外，應吸取「強縣擴權」和「省管縣」中的經驗，改革行政權力的層級劃分，在財政收入方面擴大縣的分成比例，將原屬省市的經濟和社會管理權下放給縣，以擴大縣級政權的自主權。在條件成熟時，應明確中央與地方各級政府許可權劃分，逐步法制化。除關係國家全局、地方無法承擔的事務外，應給予縣級政權完全的政治授權。
第三，將鄉鎮一級政府改為縣級政權的派出機構。
由於鄉鎮一直以來不具備一個完整的政權形態，缺乏足夠的人權、財權和事權，因此，在當前，取消鄉鎮一級行政組織，將鄉鎮改為縣級政權的派出機構行使管理職能較為適宜。鄉鎮接受縣政權的委派，專事縣政權委託的任務，同時指導村民自治活動；鄉鎮財政開支由縣政權編製預算，由縣財政開支。鄉鎮所承擔的工作與可支配財政資金，均由縣級政府決定，做到事權與財權的統一。鄉鎮不與上級設立對等對口的機構，可因事設立辦事員或助理。鄉鎮一級不再設立黨委，但設立黨總支，黨總支不再具體負責鄉鎮行政性工作。鄉長由縣長委任，不設立副職，可根據需要設鄉長助理職位。鄉屬機構均為辦事機構，在縣政府領導下行使事權。
(五)黨內民主
第一，落實黨員的黨內民主權利，包括黨員對黨內事務的知情權；黨員在紀律約束的範圍內享有言論自由、參与議論黨務和政務的權利；選擇幹部的權利；對其他黨員包括黨的幹部擁有監督的權利。要按規定實行黨務公開，包括黨的工作、黨內生活的內容、程序、結果等對外的公布。同時，黨員有權參与重大問題的決策，重大決策實行票決制。
第二，改革黨委候選人提名方式，推進常委直選。改進候選人提名制度和選舉方式，對各級黨政、人民團體提名代表候選人的人數給予一定限制；擴大選民提名推薦權，縣級人大應將「每5000人可以增加一名代表」的這部分代表名額全部交給選民10名以上聯名推薦。普通黨員和黨組織擁有平等的候選人提名權。採用黨員大會的形式，競爭、差額地直接選出地方黨組織的領導人。在中央和省兩級，可仍實行代表大會制。但代表大會的代表也應逐步實行競選。這兩級黨的委員會可以暫不考慮實行競爭性選舉，但應實行差額選舉。差額的比例應超過30%。
第三，改革幹部人事制度。建立開放、公平、公開的幹部任用機制，加大競爭性選拔力度；明確幹部管理許可權，實行「下管一級」。解決幹部「能上能下」問題，實行領導職務任期制，在法定任期的基礎上，在任職期間對幹部進行分類考核，對連續考核結果處於末位的按照一定比例予以降職或免職。推行引咎辭職制度、責令辭職制度和彈劾制度。對有明顯過失或對重大事故負有領導責任的幹部，要求其本人引咎辭職或責令其辭職，在辭職后2年內不得重新任用。在對黨員幹部的處分上，不能用黨紀政紀處分代替法律，要用法律進行規範。
第四，規範和制約黨委一把手權力，實行議行分離。黨委書記與行政長官明確職責分工，防止權責交叉與混亂，改變權力過分集中現象，解決黨政機構重疊問題。把人大、紀檢、監察、審計、安檢、法院、檢察院等制約和監督機構的黨組織直接歸本部門的上級黨組織領導，最終由黨中央領導。
第五，在地方和基層黨組織中廣泛推行競爭性選舉，允許候選人開展各種形式的合法的競選活動。競爭性選舉最初可在村、鄉鎮實行，5-10年後逐步擴大到縣級。要以法律和制度規範競選活動，為黨內競爭劃定明確邊界。允許候選人圍繞落實黨的代表大會確定的綱領性主張提出自己的施政設想，並圍繞施政設想展開宣傳。黨組織掌握的電視、報刊等媒體應為候選人提供平等的機會和等量的競選費用。在根據法規設定的競選活動期內，候選人可以利用提供的經費組織競選機構，在競選期間開展活動，但競選活動結束后即行解散，不得轉變為常設機構。候選人正面闡述自己的主張，不得以任何理由對其他候選人進行人身攻擊，不搞幕後政治交易。各級黨組織可以就出現不同觀點和主張的議題組織競選辯論會，使候選人的觀點得到充分的表達。候選人可以出於宣傳目的從事籌款等活動，但不得接受任何形式的國外饋贈，不得向支持者承諾具體的未來官職，不得以任何形式賄賂選民；一經發現，取消候選資格。（這段內容參考了王長江：《發展黨內競爭性選舉》，《中國改革2011年第7期。》）
第六，廢除現行幹部任職年齡限制，取消每一級別的任職年齡限制。目前，在鄉鎮一級40歲左右、在縣一級超過45歲、在地市一級超過50歲往往就喪失了提拔的機會。必須廢除這一限制，通過在同一級別崗位上的任期來解決新老更替問題。
(六) 人民民主（重點改一下）
建設人民民主的關鍵是確立公民權利。中國官僚制國家的發展先於社會的發育、國家對社會的持續剝奪與壓制，以及中國長期以來官民對立的社會事實，使得社會無法以有效的自組織力量來制衡國家的專制性權力。這樣，在國家與社會的博弈中，社會的弱小地位使其處於被剝奪被統治的從屬境地。這也在一定程度上造成了中國民眾根深蒂固的「臣民」意識，缺乏對公民權利的認識和訴求。在這種意義上，基於中國的現狀，我們認為，中國社會重建的關鍵在於提出以權利為核心的中國社會發展方案。
公民權利是社會成員的個體自主和自由在法律上的反映，是國家對公民所承諾和維護的權利，是一種社會所認可的賦予公民個體可做或可不做的自由，包括依照憲法和法律所享有的各種政治、經濟和社會權利。公民權利分為四類：（1）法律權利，指基本人權，大多是自由權和法律程序性權利，是保障公民利益的法律手段。（2）政治權利，指公民參与政治生活的基本權利。孫中山曾把公民的政治權利具體化為選舉權、被選舉權、創製權、否決權和彈劾權。按照憲法和法律規定，當前中國，政治權利的內容主要包括四個方面：選舉與被選舉權；公民言論、出版、集會、結社、遊行、示威自由的權利；擔任國家機關職務的權利；擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體領導的權利。（3）社會權利，指公民維持其社會存在的基本權利，包括分享社會發展成果的資格和擁有文明生活條件的權利。（4）參与權利，指公民參与市場和公共生活的基本權利，如公民對政府決策過程的參与等。
公民權利的實現更多地需要國家的保障。第一，國家必須遵守自己制定的社會規則來保障公民的法律權利。當前，國家的法律成了約束一般民眾的工具，而公共權力掌握者卻常常成為法律的破壞者。必須在整個社會樹立起一種尊重規則的意識，以法治重建國家的權威。第二，國家必須完善制度來保障公民的政治權利，尤其是保障公民的安全權，提供公平的司法與治安環境保證公民不受非法的逮捕、訊問等，同時制約公共權力對公民政治權利的侵害。第三，國家必鬚髮展經濟並調整利益分配來保障公民的社會權利，優先保障公民的生存權與發展權，保障社會弱勢群體的利益。第四，國家必須利用公力保障公民的參与權利。當公民的權利受到侵害時，人民法院以強制執行程序予以保障。
結論
政治是信任的藝術。政府得不到民眾的信任，比上市公司喪失股民的信任更危險。政治家的天職，首先是創造信任，其次才是贏得和維繫信任。要創造信任，最重要的是讓人民有希望。我們之所以要在政治發展方面前瞻十年、三十年、五十年，甚至更長遠，就是因為人民需要希望，政治家有責任讓人民看到實實在在的希望。
政治是人類社會生活的最高形式。說它最高，不是說它最高尚，而是說它對億萬生民的影響最大。不久的過去，一個人頭腦發熱，數千萬生靈塗炭；一個人利令智昏，全民族遭受十年苦難；一個人心理扭曲，數千年文化幾乎毀於一旦。歸根結蒂，並不是這個人多麼神通廣大，也不是這個人多麼邪惡黑暗，是與他共生的政治體制有嚴重缺陷。冷靜思考政治的人們，需要不斷地重複人類政治文明發展的寶貴經驗，那就是必須馴服政治權力。只有馴服了政治權力，人類才最終馴服野性和獸性。對政治權力的馴化，包括兩個相輔相成的過程。一是在憲政架構下通過以權力制約權力根除獨裁，從而根除獨裁可能導致的暴政；二是在人民主權理念框架內通過以公民權利制約政治權力實現對政治權力的馴化，根除政治權力可能導致的野蠻和殘忍。本文討論的改革，就是實現這雙重馴化的操作方案。
來源：阿波羅網