政法委制度的源头，是1946年6月，中共中央书记处批准，在“边区宪法研究会”的基础上成立“中央法律问题研究委员会”，这是一个“智库”性质的机构。1948年12月12日，中共中央书记处决定建立“中央法律委员会”，其主要任务是为未来的新政权起草法律，属于秘书班子一类的机构。1949年新政权成立，“中央法律委员会”随之撤销，代之而起的是设在集权的中央人民政府委员会内的政府的政法委员会，它不同于党委的政法委员会。注1　1954年宪法生效后，政权结构由集权的中央人民政府委员会制变成了宪政分权的人民代表大会制，在人民代表大会制度下，政务院变成了国务院，法院、检察院不再是中央人民政府的分支，而是独立的司法部门。这一宪政分权的制度与此前的公检法集权的政法委员会制度格格不入，因此政府的政法委员会制度一度消失。注2

现行的党委政法委员会制度直接发端于1956年的“中共中央法律委员会”。1956年7月6日，中共中央政治局决定召开了第一次法律委员会会议，宣布正式成立中共中央法律委员会，其任务是中共中央交办的工作，主要是关于法律工作方针政策和各部门的分工等问题，并不主管有关部门的具体案件。当时公检法各部门都设立党组，各有关机构的党组直接向中央负责，向中央请示报告工作，并不向中共中央法律委员会报告工作。注3可见当时的中共中央法律委员会只是一个秘书性质的机构，而且只设在中央一级。

1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》决定成立政法小组，“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”这个通知其实是逐字逐句照抄了时任中国共产党主席的毛泽东的相关批语。注4从此，中国开始形成了至今难以改变的党政不分的、人治的一元化体制。注5特别严重的是，从1958年开始，县以上各级党委都成立了政法小组，政法小组不仅“协调”公、检、法的关系，而且逐渐形成了重大案件要由党委审批的习惯。注6这个体制不仅在立法上，特别是在司法上强化了人治体制，形成了从上到下的党委第一把手专权的制度，党的领导成为书记的领导，而不是党的方针政策的领导。这使1954宪法确立的宪政体系悬置，也使八大确立的党“必须严格地遵守法制”的方针失去了制度依托。从此一步步造就了文化大革命的社会条件。

这个政法小组的作用在于迎合当时党的领导人的人治偏好，毁坏了正在起步的中国法治建设。例如，1958年，中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中指出，“刑法、民法、诉讼法根据我国实际情况看，已经没有必要制定了”。这个报告直接导致全国立法工作陷于停顿。特别严重的是，它在“大跃进”的时代氛围中引发了“公安大跃进”，这导致全局性的社会大灾难。注7中央政法小组还向中共中央提交了“关于中央政法机关精简机构和改变管理体制”的报告，结果形成了完全违背宪法（1954）体制的“公检法三家合一，公安为头”的极端人治体制。1960年11月，中共中央在对“报告”的批复中决定，最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，并由公安部统一领导，注8法院检察院都成了公安的下属单位。警察领导法院，这在任何正常体制下都是难以想象的。这两个措施无疑与八年后的文化大革命存在因果关系。1966年开始的文革期间，党委被踢开，政法机关被砸，中央政法小组自身也难免其祸。中央政法小组在名存实亡了数年后，自1972年3月中央政法小组组长谢富治病故后，它就连形式都不存在了。

文革结束后，为适应改革开放的时代要求，1978年6月20日，中共中央批准成立中央政法小组，协助中央处理最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部四个部门的一些政策方针问题。特别值得注意的是，中央文件规定新成立的政法小组的主要任务是“研究工作中带有方针、政策性的重要问题”，它与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部的关系由“领导”变成“协助”，注9可见中共中央已经决定摆脱文革前政法小组一元化的老路，这个新的政法小组是上述政治机构的“智库”或助手，这是对1956年体制的回归，而不是对1958年那个导致党政不分的体制的回归。这体现了改革开放以来我党放弃文革及其以前的极端人治的阶级斗争体制的意向。

一年后，这个思想更加坚决地体现在“64号文件”中。中共中央于1979年9月9日发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即64号文件），文件结束了党委审批案件的制度，消除了中国走向法治的最大制度障碍。64号文件指出：“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。……党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法。”注101980年1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》，决定设立中央政法委员会。《通知》规定的中央政法委员会的五项职能中，主要是法律中的政治方向的把握，并不干预具体的司法工作。注11其作用在于领导新时期繁重的立法工作。不过在此同时，各地也建立了政法委员会，政法委员会的领导班子、机构普遍建立。虽然中共中央并没有明确党委政法委员会是党委的职能部门、领导政法工作，但是它实际上“已经在发挥党委职能部门的作用，已经在宏观上统一组织领导政法各部门的工作。”注12这一向文革前的党政不分体制的“自然”回归引起了全党的重视。

政法委的扩权冲动源于单一维稳思维下的政绩冲动，近年来一直处于高位的信访与群体性事件刺激并强化了政法委的扩权。这个扩权表现在三个方面：立法权、行政权和司法权。近年来，各地政法委制定种种规范，这些规范常常与现行法律相冲突，造成法律的紊乱。例如，2003年，北京市委政法委出台了《关于处理轻伤害案件的会议纪要》，规定对于因民间纠纷引起的轻伤害案件，如果嫌疑人有认罪、悔罪表现，积极赔偿损失，被害人要求不追究其刑事责任，可以对其作出撤案、不起诉或免予刑事处分的处理。注32 2003年，中共河北省委政法委作出《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》，内中有多项违背国家法律。注33在实践中，许多不为当事人与律师知晓的政法委以各种名目制定的规则，事实上成为直接适用的法律，它的效率甚至在法律之上，它可以直接作为改变合法判决的依据。注34

法官不是真正的裁判者是中国司法长久存在的根本性问题，尽管在不同的时代其严重性程度不同，但它始终存在。文革前长期实行的党委审批案件的制度是“审判秀”的典型，1979年9月9日《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即中共中央64号文件）从形式上结束了党委审批案件的制度，使审判成为“真实”的，而非“作秀”，这是一个历史进步。但是随着政法委权力的崛起，政法委的协调事实上成为实质性的“审判”，在重大案件上，通过政法委的“协调”使审判再次成为作秀。一个还在侦查阶段、或者在起诉阶段的案子，或者在审判中产生分歧的案子，进入政法委“协调”程序后，政法委就成为实质性的审判者，而法院只是贯彻政法委的指令而已，这使法官沦为尴尬的“作秀者”。“审判秀”对法官良心、法官责任，对司法权威、对法治的影响是根子上的，这也是这几年发展起来的“法官与律师辩论”、律师被逐出法庭的制度根由。注39

 

 

1999年，法治入宪，这意味着法治国家成为中国的目标，法治成为举国遵守的最高原则，制度设计应当围绕这一目标进行并接受它的检视。由于政法委制度存在明显的不合逻辑现象，与宪法确立的法治原则明显冲突，在实践中存在严重的干预司法的倾向，因此，取消政法委制度的主张其实无论在法学界还是在法律实务界均为主流。

早在法治入宪的第二年（2000年），著名刑事诉讼法教授崔敏就从司法权配置的角度对政法委的设置提出了批评，认为它与司法独立的要求相抵触。注40 2008年，崔敏教授进一步指出：“没有必要在各级司法机关之上再设个‘婆婆’去发号施令。”注41 2001年有学者将撤销地方政法委作为提高司法权威的必要条件之一。注42 2003年有学者通过对政法委个案研究后得出的结论是：“由于政法委员会在人事上实际采取行政首长负责制，因此，第一把手往往会越过政法委员会制度设计的界限，从而导致干预司法的产生。”注43事隔八年，这位学者再次指出：“越来越多的地方由公安首长担任地方党委常委或政法委书记，这有可能使得案件的公正性难以保证。法院和检察院更有可能只是配合公安机关而很难发挥制约功能。”注44 2010年，教育部社会科学委员会法学学部召集人陈光中教授在接受《南方都市报》采访时表示，应当取消地方政法委对案件的拍板权。因为这种权力不仅违反了基本的诉讼原则及直接言词原则，属于“判而不审”，而且一旦发生错案，也难以追究相关人员的责任。注45著名社会学家于建嵘则明确表示：“中国应该废除政法委制度。中国最需要重树司法的权威……赵作海案已经表明，政法委制度已经严重干扰了司法，必须尽快废黜。”注46

 

注1　有研究者望文生义将这一在《共同纲领》体制下政府设立的政法委员会作为党委政法委员会历史的一部分是不妥的，例如，林中梁先生将从1949年10月到1956年7月设在政府内的“政法委员会”作为政法委员会历史的第一阶段，将1956年7月至1980年1月为政法委员会历史第二阶段。见林中梁编著：《各级党委政法委的职能及宏观政法工作》（以下注解中说明“同注1”均指此书），中国长安出版社2004年版，第64页以下。此说为大部分研究者所承袭。

注2　第一届全国人民代表大会第一次会议（1954年9月21日）通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》中，关于“地方各级人民委员会（第三章）”的规定中已经没有政治法律委员会这一建置。

注3、14　同注1，第68页以下。

注4　见毛泽东：《建国以来毛泽东文稿》（第七册），中央文献出版社1992年版，第268～269页。

注5　这个体制的集权与党政不分可以从周恩来总理戏剧性地辞职一事中得到证明。就在毛泽东作出前述批示的第二天，周恩来向政治局提出辞呈，要求辞去总理一职。又过了一天，中共中央发出前述《通知》，这个通知其实实现了政府权力向党的权力转移，实现了公检法三家分工的权力向一个集权机关的转移，政府不仅在立法上、而且在具体事务上成为贯彻党的领导人意志的工具。这或许是周恩来辞职的根本原因。关于周恩来辞职请见阎志峰：《1958年，周恩来为什么提出辞职?》，《领导文萃》2012年第3期。

注6　刘建化：《党的执法监督实践探索》，中国长安出版社2006年版，第50页。

注7　1958年公安“大跃进”时，政法部门提出一个口号作为公、检、法三家的行动准则：“一长代三长（公安局长、检察长、法院院长），一员顶三员（侦查员、检察员、审判员）；下去一把抓，回来再分家。”在这个口号指导下，公、检、法三机关等于一个机关，没有任何制约和监督。党、政领导，三家干警，带上空白逮捕证，走到哪里捕到哪里，想逮捕谁，就逮捕谁；所谓回来再分家，也根本不分家。1958年人口402慕不埃抖匚淠昶住罚醒胛南壮霭嫔?991年版，第395页。

注23　李格：《1953年反“分散主义”问题初探》，《史学集刊》2001年第4期。

注24　萧冬连：《文革前十年史》，中共党史出版社2011年版，第634页。

注25、27　《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，分见第177页、第163页。

注28　《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》，人民出版社1988年版，第1061页以下。

注29　同注13，有的同志或许对十三大报告的权威性报告提出疑问，这可以用邓小平同志的话来回答。针对否定十三大报告的思潮，邓小平出来表态：“十三大报告一个字也不能改。”周瑞金：《如何看待改革的第三次大争论？》，《经济研究信息》2006年第6期。作者为“皇甫平”系列评论创作群体主创人、前人民日报副总编。

注30　依据1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》的要求，各地一度都建立了种种“小组”（委员会），改革开放以后，除政法委员会以外的其他权力中心都已经不存在，其权力回归政府，唯独政法委员会的权力没有回归公检法。

注31　表面上看这两者是一致的，其实不然。公检法的目标是实现法律，它的目的是规范性的；政法委员会的目标是功利性的，例如稳定、严打，甚至维持地方政府的招商、拆迁等等。这就是当前我国司法发生严重变形的重要制度原因。

注32　窦玉梅：《刑事和解，是耶非耶？》，《人民法院报》2006年8月15日。

注33　例如，《决定》规定对“贡献突出的企业经营者，以及正在进行重大项目洽谈、重大经营活动和科技攻关项目带头人”涉及经济犯罪的给予特别保护（第6条），对“民营企业经营者创业初期的犯罪行为”作出了与法律不一致的规定。中国法律法规资讯网http://www.86148.com/onews.asp?id=15727&Page=1。

注34　吉林省松原市中级人民法院2002年1月22日对一起“蓖麻油案”作出裁决，裁决被告濮源公司给付原告四强公司蓖麻油等并赔偿损失37.8万元。当事各方并未上诉。在执行过程中，法院依法扣押了被告的蓖麻油和蓖麻饼，但是植物油厂阻止原告提取上述物品。针对这一问题，松源市中级人民法院多次召开有市政法委参加的听证会，结果是，法院于2003年2月5日发出一份民事裁定书中止判决的执行。裁定书的依据竟是中共松源市委政法委的“会议纪要精神”。赵继生、程刚：《“政法委会议精神”成了裁定书依据？》，《中国青年报》2004年5月28日。

注35、36　钱昊平：《信访扩权的义马试验》，见《新京报》2010年11月27日。

注37、38　侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法学院学报》2003年第5期。

注39　2012年1月9日，在贵阳小河区法院审理黎庆洪涉黑案时，法庭内剑拔弩张：律师屡屡抗议，审判长频频敲响法槌，对辩护律师提出口头警告、训诫多达十余人次，并当场将3名辩护律师逐出法庭。1月12日，开庭第4天，全国人大代表、女律师迟夙生成为第四个被逐出法庭的律师。刘长：《小法院卷进打黑风暴》，《南方周末》博客http://nfzmfz.fyfz.cn/art/1048308.htm。这种表象的后面是法官的尴尬：法官为了贯彻“长官意志”不得不走上前台，担当与律师辩论的角色，他其实已经失去了法官的职责与立场。这种角色错位的后面是政法委员会制度。

注40　崔敏教授说：“政法委员会协调办案的制度，与‘司法独立’的要求相抵触……对于法院和检察院来说，政法委是名正言顺的领导机关，而且是最直接、最实际的领导。法院和检察院都必须贯彻政法委的‘协调’意见。在这种体制下，不可能真正‘独立’地行使职权。”崔敏：《论司法权力的合理配置》，《公安学刊》2000年第3期。

注41　崔敏：《优化司法职权配置的三点建言》，《刑事司法论坛》（第一辑），中国人民大学出版社2008年版，第31页。

注42　他们提出，“保留中央政法委员会，取消地方各级政法委员会。由中央政法委负责党对政法工作的统一领导，从全局上部署党对政法工作的要求，把握政法工作的方向。地方各级政法委则无存在的必要。”汪建成、孙远：《论司法的权威与权威的司法》，《法学评论》2001年第4期。

注43　侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法学院学报》2003年第5期。

注44　侯猛：《政法传统中的民主集中制》，《法商研究》2011年第1期。

注45　《学部召集人陈光中教授建议取消地方政法委拍板权》，教育部社会科学委员会法学学部网http://fxxb.legal-theory.org/?mod=info&act=view&id=207。

注46　和讯微博 http://t.hexun.com/13827783/2086011_d.html。