政法委制度的源頭，是1946年6月，中共中央書記處批准，在「邊區憲法研究會」的基礎上成立「中央法律問題研究委員會」，這是一個「智庫」性質的機構。1948年12月12日，中共中央書記處決定建立「中央法律委員會」，其主要任務是為未來的新政權起草法律，屬於秘書班子一類的機構。1949年新政權成立，「中央法律委員會」隨之撤銷，代之而起的是設在集權的中央人民政府委員會內的政府的政法委員會，它不同於黨委的政法委員會。注1　1954年憲法生效后，政權結構由集權的中央人民政府委員會制變成了憲政分權的人民代表大會制，在人民代表大會制度下，政務院變成了國務院，法院、檢察院不再是中央人民政府的分支，而是獨立的司法部門。這一憲政分權的制度與此前的公檢法集權的政法委員會制度格格不入，因此政府的政法委員會制度一度消失。注2

現行的黨委政法委員會制度直接發端于1956年的「中共中央法律委員會」。1956年7月6日，中共中央政治局決定召開了第一次法律委員會會議，宣布正式成立中共中央法律委員會，其任務是中共中央交辦的工作，主要是關於法律工作方針政策和各部門的分工等問題，並不主管有關部門的具體案件。當時公檢法各部門都設立黨組，各有關機構的黨組直接向中央負責，向中央請示報告工作，並不向中共中央法律委員會報告工作。注3可見當時的中共中央法律委員會只是一個秘書性質的機構，而且只設在中央一級。

1958年6月10日《中共中央關於成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》決定成立政法小組，「這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個『政治設計院』，沒有兩個『政治設計院』。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。政府機構及其黨組和黨中央一同有檢查之權。」這個通知其實是逐字逐句照抄了時任中國共產黨主席的毛澤東的相關批語。注4從此，中國開始形成了至今難以改變的黨政不分的、人治的一元化體制。注5特別嚴重的是，從1958年開始，縣以上各級黨委都成立了政法小組，政法小組不僅「協調」公、檢、法的關係，而且逐漸形成了重大案件要由黨委審批的習慣。注6這個體制不僅在立法上，特別是在司法上強化了人治體制，形成了從上到下的黨委第一把手專權的制度，黨的領導成為書記的領導，而不是黨的方針政策的領導。這使1954憲法確立的憲政體系懸置，也使八大確立的黨「必須嚴格地遵守法制」的方針失去了制度依託。從此一步步造就了文化大革命的社會條件。

這個政法小組的作用在於迎合當時黨的領導人的人治偏好，毀壞了正在起步的中國法治建設。例如，1958年，中央政法小組在《關於人民公社化后政法工作一些問題向主席、中央的報告》中指出，「刑法、民法、訴訟法根據我國實際情況看，已經沒有必要制定了」。這個報告直接導致全國立法工作陷於停頓。特別嚴重的是，它在「大躍進」的時代氛圍中引發了「公安大躍進」，這導致全局性的社會大災難。注7中央政法小組還向中共中央提交了「關於中央政法機關精簡機構和改變管理體制」的報告，結果形成了完全違背憲法（1954）體制的「公檢法三家合一，公安為頭」的極端人治體制。1960年11月，中共中央在對「報告」的批複中決定，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部合署辦公，並由公安部統一領導，注8法院檢察院都成了公安的下屬單位。警察領導法院，這在任何正常體制下都是難以想象的。這兩個措施無疑與八年後的文化大革命存在因果關係。1966年開始的文革期間，黨委被踢開，政法機關被砸，中央政法小組自身也難免其禍。中央政法小組在名存實亡了數年後，自1972年3月中央政法小組組長謝富治病故后，它就連形式都不存在了。

文革結束后，為適應改革開放的時代要求，1978年6月20日，中共中央批准成立中央政法小組，協助中央處理最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部四個部門的一些政策方針問題。特別值得注意的是，中央文件規定新成立的政法小組的主要任務是「研究工作中帶有方針、政策性的重要問題」，它與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部的關係由「領導」變成「協助」，注9可見中共中央已經決定擺脫文革前政法小組一元化的老路，這個新的政法小組是上述政治機構的「智庫」或助手，這是對1956年體制的回歸，而不是對1958年那個導致黨政不分的體制的回歸。這體現了改革開放以來我黨放棄文革及其以前的極端人治的階級鬥爭體制的意向。

一年後，這個思想更加堅決地體現在「64號文件」中。中共中央于1979年9月9日發布了《關於堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（即64號文件），文件結束了黨委審批案件的制度，消除了中國走向法治的最大制度障礙。64號文件指出：「加強黨對司法工作的領導，最重要的一條，就是切實保證法律的實施，充分發揮司法機關的作用，切實保證人民檢察院獨立行使檢察權，人民法院獨立行使審判權……黨委和司法機關各有專責，不能互相代替，不應互相混淆。為此，中央決定取消各級黨委審批案件的制度。……黨對司法工作的領導，主要是方針、政策的領導。各級黨委要堅決改變過去那種以黨代政、以言代法，不按法律規定辦事，包攬司法行政事務的習慣和作法。」注101980年1月24日，中共中央發出《關於成立中央政法委員會的通知》，決定設立中央政法委員會。《通知》規定的中央政法委員會的五項職能中，主要是法律中的政治方向的把握，並不干預具體的司法工作。注11其作用在於領導新時期繁重的立法工作。不過在此同時，各地也建立了政法委員會，政法委員會的領導班子、機構普遍建立。雖然中共中央並沒有明確黨委政法委員會是黨委的職能部門、領導政法工作，但是它實際上「已經在發揮黨委職能部門的作用，已經在宏觀上統一組織領導政法各部門的工作。」注12這一向文革前的黨政不分體制的「自然」回歸引起了全黨的重視。

政法委的擴權衝動源於單一維穩思維下的政績衝動，近年來一直處於高位的信訪與群體性事件刺激並強化了政法委的擴權。這個擴權表現在三個方面：立法權、行政權和司法權。近年來，各地政法委制定種種規範，這些規範常常與現行法律相衝突，造成法律的紊亂。例如，2003年，北京市委政法委出台了《關於處理輕傷害案件的會議紀要》，規定對於因民間糾紛引起的輕傷害案件，如果嫌疑人有認罪、悔罪表現，積極賠償損失，被害人要求不追究其刑事責任，可以對其作出撤案、不起訴或免予刑事處分的處理。注32 2003年，中共河北省委政法委作出《關於政法機關為完善社會主義市場經濟體制創造良好環境的決定》，內中有多項違背國家法律。注33在實踐中，許多不為當事人與律師知曉的政法委以各種名目制定的規則，事實上成為直接適用的法律，它的效率甚至在法律之上，它可以直接作為改變合法判決的依據。注34

法官不是真正的裁判者是中國司法長久存在的根本性問題，儘管在不同的時代其嚴重性程度不同，但它始終存在。文革前長期實行的黨委審批案件的制度是「審判秀」的典型，1979年9月9日《中共中央關於堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（即中共中央64號文件）從形式上結束了黨委審批案件的制度，使審判成為「真實」的，而非「作秀」，這是一個歷史進步。但是隨著政法委權力的崛起，政法委的協調事實上成為實質性的「審判」，在重大案件上，通過政法委的「協調」使審判再次成為作秀。一個還在偵查階段、或者在起訴階段的案子，或者在審判中產生分歧的案子，進入政法委「協調」程序后，政法委就成為實質性的審判者，而法院只是貫徹政法委的指令而已，這使法官淪為尷尬的「作秀者」。「審判秀」對法官良心、法官責任，對司法權威、對法治的影響是根子上的，這也是這幾年發展起來的「法官與律師辯論」、律師被逐出法庭的制度根由。注39

 

 

1999年，法治入憲，這意味著法治國家成為中國的目標，法治成為舉國遵守的最高原則，制度設計應當圍繞這一目標進行並接受它的檢視。由於政法委制度存在明顯的不合邏輯現象，與憲法確立的法治原則明顯衝突，在實踐中存在嚴重的干預司法的傾向，因此，取消政法委制度的主張其實無論在法學界還是在法律實務界均為主流。

早在法治入憲的第二年（2000年），著名刑事訴訟法教授崔敏就從司法權配置的角度對政法委的設置提出了批評，認為它與司法獨立的要求相抵觸。注40 2008年，崔敏教授進一步指出：「沒有必要在各級司法機關之上再設個『婆婆』去發號施令。」注41 2001年有學者將撤銷地方政法委作為提高司法權威的必要條件之一。注42 2003年有學者通過對政法委個案研究后得出的結論是：「由於政法委員會在人事上實際採取行政首長負責制，因此，第一把手往往會越過政法委員會制度設計的界限，從而導致干預司法的產生。」注43事隔八年，這位學者再次指出：「越來越多的地方由公安首長擔任地方黨委常委或政法委書記，這有可能使得案件的公正性難以保證。法院和檢察院更有可能只是配合公安機關而很難發揮制約功能。」注44 2010年，教育部社會科學委員會法學學部召集人陳光中教授在接受《南方都市報》採訪時表示，應當取消地方政法委對案件的拍板權。因為這種權力不僅違反了基本的訴訟原則及直接言詞原則，屬於「判而不審」，而且一旦發生錯案，也難以追究相關人員的責任。注45著名社會學家于建嶸則明確表示：「中國應該廢除政法委制度。中國最需要重樹司法的權威……趙作海案已經表明，政法委制度已經嚴重干擾了司法，必須儘快廢黜。」注46

 

注1　有研究者望文生義將這一在《共同綱領》體制下政府設立的政法委員會作為黨委政法委員會歷史的一部分是不妥的，例如，林中梁先生將從1949年10月到1956年7月設在政府內的「政法委員會」作為政法委員會歷史的第一階段，將1956年7月至1980年1月為政法委員會歷史第二階段。見林中梁編著：《各級黨委政法委的職能及宏觀政法工作》（以下注解中說明「同注1」均指此書），中國長安出版社2004年版，第64頁以下。此說為大部分研究者所承襲。

注2　第一屆全國人民代表大會第一次會議（1954年9月21日）通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》中，關於「地方各級人民委員會（第三章）」的規定中已經沒有政治法律委員會這一建置。

注3、14　同注1，第68頁以下。

注4　見毛澤東：《建國以來毛澤東文稿》（第七冊），中央文獻出版社1992年版，第268～269頁。

注5　這個體制的集權與黨政不分可以從周恩來總理戲劇性地辭職一事中得到證明。就在毛澤東作出前述批示的第二天，周恩來向政治局提出辭呈，要求辭去總理一職。又過了一天，中共中央發出前述《通知》，這個通知其實實現了政府權力向黨的權力轉移，實現了公檢法三家分工的權力向一個集權機關的轉移，政府不僅在立法上、而且在具體事務上成為貫徹黨的領導人意志的工具。這或許是周恩來辭職的根本原因。關於周恩來辭職請見閻志峰：《1958年，周恩來為什麼提出辭職?》，《領導文萃》2012年第3期。

注6　劉建化：《黨的執法監督實踐探索》，中國長安出版社2006年版，第50頁。

注7　1958年公安「大躍進」時，政法部門提出一個口號作為公、檢、法三家的行動準則：「一長代三長（公安局長、檢察長、法院院長），一員頂三員（偵查員、檢察員、審判員）；下去一把抓，回來再分家。」在這個口號指導下，公、檢、法三機關等於一個機關，沒有任何制約和監督。黨、政領導，三家幹警，帶上空白逮捕證，走到哪裡捕到哪裡，想逮捕誰，就逮捕誰；所謂回來再分家，也根本不分家。1958年人口402慕不埃抖匚淠昶住罰醒胛南壯靄嬪?991年版，第395頁。

注23　李格：《1953年反「分散主義」問題初探》，《史學集刊》2001年第4期。

注24　蕭冬連：《文革前十年史》，中共黨史出版社2011年版，第634頁。

注25、27　《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版，分見第177頁、第163頁。

注28　《中共中央關於全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》，載中共中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》，人民出版社1988年版，第1061頁以下。

注29　同注13，有的同志或許對十三大報告的權威性報告提出疑問，這可以用鄧小平同志的話來回答。針對否定十三大報告的思潮，鄧小平出來表態：「十三大報告一個字也不能改。」周瑞金：《如何看待改革的第三次大爭論？》，《經濟研究信息》2006年第6期。作者為「皇甫平」系列評論創作群體主創人、前人民日報副總編。

注30　依據1958年6月10日《中共中央關於成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》的要求，各地一度都建立了種種「小組」（委員會），改革開放以後，除政法委員會以外的其他權力中心都已經不存在，其權力回歸政府，唯獨政法委員會的權力沒有回歸公檢法。

注31　表面上看這兩者是一致的，其實不然。公檢法的目標是實現法律，它的目的是規範性的；政法委員會的目標是功利性的，例如穩定、嚴打，甚至維持地方政府的招商、拆遷等等。這就是當前我國司法發生嚴重變形的重要制度原因。

注32　竇玉梅：《刑事和解，是耶非耶？》，《人民法院報》2006年8月15日。

注33　例如，《決定》規定對「貢獻突出的企業經營者，以及正在進行重大項目洽談、重大經營活動和科技攻關項目帶頭人」涉及經濟犯罪的給予特別保護（第6條），對「民營企業經營者創業初期的犯罪行為」作出了與法律不一致的規定。中國法律法規資訊網http://www.86148.com/onews.asp?id=15727&Page=1。

注34　吉林省松原市中級人民法院2002年1月22日對一起「蓖麻油案」作出裁決，裁決被告濮源公司給付原告四強公司蓖麻油等並賠償損失37.8萬元。當事各方並未上訴。在執行過程中，法院依法扣押了被告的蓖麻油和蓖麻餅，但是植物油廠阻止原告提取上述物品。針對這一問題，松源市中級人民法院多次召開有市政法委參加的聽證會，結果是，法院於2003年2月5日發出一份民事裁定書中止判決的執行。裁定書的依據竟是中共松源市委政法委的「會議紀要精神」。趙繼生、程剛：《「政法委會議精神」成了裁定書依據？》，《中國青年報》2004年5月28日。

注35、36　錢昊平：《信訪擴權的義馬試驗》，見《新京報》2010年11月27日。

注37、38　侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基層政法委員會制度個案研究》，《華東政法學院學報》2003年第5期。

注39　2012年1月9日，在貴陽小河區法院審理黎慶洪涉黑案時，法庭內劍拔弩張：律師屢屢抗議，審判長頻頻敲響法槌，對辯護律師提出口頭警告、訓誡多達十餘人次，併當場將3名辯護律師逐出法庭。1月12日，開庭第4天，全國人大代表、女律師遲夙生成為第四個被逐出法庭的律師。劉長：《小法院卷進打黑風暴》，《南方周末》博客http://nfzmfz.fyfz.cn/art/1048308.htm。這種表象的後面是法官的尷尬：法官為了貫徹「長官意志」不得不走上前台，擔當與律師辯論的角色，他其實已經失去了法官的職責與立場。這種角色錯位的後面是政法委員會制度。

注40　崔敏教授說：「政法委員會協調辦案的制度，與『司法獨立』的要求相抵觸……對於法院和檢察院來說，政法委是名正言順的領導機關，而且是最直接、最實際的領導。法院和檢察院都必須貫徹政法委的『協調』意見。在這種體制下，不可能真正『獨立』地行使職權。」崔敏：《論司法權力的合理配置》，《公安學刊》2000年第3期。

注41　崔敏：《優化司法職權配置的三點建言》，《刑事司法論壇》（第一輯），中國人民大學出版社2008年版，第31頁。

注42　他們提出，「保留中央政法委員會，取消地方各級政法委員會。由中央政法委負責黨對政法工作的統一領導，從全局上部署黨對政法工作的要求，把握政法工作的方向。地方各級政法委則無存在的必要。」汪建成、孫遠：《論司法的權威與權威的司法》，《法學評論》2001年第4期。

注43　侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基層政法委員會制度個案研究》，《華東政法學院學報》2003年第5期。

注44　侯猛：《政法傳統中的民主集中制》，《法商研究》2011年第1期。

注45　《學部召集人陳光中教授建議取消地方政法委拍板權》，教育部社會科學委員會法學學部網http://fxxb.legal-theory.org/?mod=info&act=view&id=207。

注46　和訊微博 http://t.hexun.com/13827783/2086011_d.html。